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多部委密集发声，明确推进清洁取暖坚守民生底线，补贴退坡后农村何以过冬？

来源：曙光里政鉴

原标题：“煤改气、煤改电”遇困：补贴退坡后，农村取暖何以过冬？

近期多家中央部委密集发声，明确“推进清洁转型坚决守住民生底线”的方向。

自2017年《北方地区冬季清洁取暖规划》发布，一场以“煤改电”“煤改气”为核心的能源革命在中国北方农村全面铺开，环境效益显著。在此过程中，北方多地遭遇的“供暖贵、烧不起、效果差”等现实问题逐渐浮现，清洁取暖如何兼顾农民实际需求成为必答题。

对此，多家中央部委近期密集发声，明确“推进清洁转型坚决守住民生底线”的方向。

国家能源局1月30日举行的新闻发布会上强调将“聚焦清洁取暖政策落实、能源供应保障质量，确保北方地区清洁取暖工作平稳有序”，要求加强民生用电监管、保障迎峰度冬天然气供应以妥善解决群众急难愁盼。

在民生保障方面，民政部也作出具体部署：民政部将指导北方地区民政部门因地制宜采取发放取暖补贴、提供御寒取暖物资、协调减免取暖费用等多种方式，扎实做好取暖救助工作。入冬以来，北方地区和受灾地区相关省份累计安排资金31亿元为困难群众发放取暖补贴和取暖物资。

当政策性补贴面临调整，北方农村清洁取暖如何突破“阵痛期”，真正实现环境效益与民生温暖的可持续兼得？多位专家也谈到，核心在于政策设计、技术路线选择需要充分结合当地民生实际，未来需要建立更加精细化、差异化且尊重民生的政策框架。

清洁取暖近10年：“返煤现象仍难完全避免”

时针回拨至2017年。彼时，北方多地仍被散煤燃烧的烟雾笼罩，冬季采暖季成为空气质量“黑榜”的常客。这一年，《北方地区冬季清洁取暖规划》正式出台。

政策以“试点-扩围-优化”为清晰轨迹，稳步推进。2017年，首批12个城市在京津冀及周边启动试点，核心是“煤改气”与“煤改电”；2018年，第二批扩至23个城市，覆盖汾渭平原；2019年，第三批延伸至西北，开始探索太阳能、生物质等可再生能源；2021至2022年，第四、第五批项目将范围拓展至整个北方地区，形成“重点区域先行、非重点区域跟进”的全面格局。

这场历时近十年的清洁取暖行动，成效显著。截至2024年底，北方地区清洁取暖率跃升至约83%，重点区域PM2.5浓度较2015年下降逾40%。生态环境部2025年启动《空气质量持续改善行动计划（2026—2030年）》编制工作，吉林和青海均提出鼓励当地其他城市积极申报北方地区冬季清洁取暖试点城市。根据《中国散煤综合治理研究报告2025》推断，未来国家有望启动第六轮试点。

然而，宏观成就背后存在着不容忽视的温差。《中国散煤综合治理研究报告2025》课题组在深入调研后发现，农村地区的清洁取暖率远低于城市。在西北地区，农村清洁取暖率仅为25%-30%，而城市已达到60%-80%。报告估计，北方农村地区冬季采暖散煤用量仍在5500万至7500万吨之间，“返煤现象仍难完全避免”。

河北部分地区暴露的困境，正是这种城乡与理想现实双重落差的体现。作为早期政策落地的“试验田”，这里在环境效益之外，一些深层次的矛盾也更早、更清晰地凸显出来。

经济性，始终是横在农户面前的第一道坎。有农户算了一笔账：使用燃气壁挂炉取暖，一个冬季费用高达4000-6000元，甚至更高，而这几乎相当于他们全年收入的三分之一甚至一半。调研发现，北方地区，尤其是西北农村，农民可承受的取暖费用普遍不超过家庭可支配收入的4%。

“对于农民来讲，经济性还是第一位的。”民间环保组织“空气侠”创始人赵亮，曾长期在汾渭平原调研农村清洁取暖情况。他发现了一个清晰的临界点：当清洁取暖成本达到燃煤成本的1.5倍，或占家庭收入超过15%时，“弃用清洁取暖或偷烧散煤”的情况就会大量出现。

补贴政策的退坡加剧了这种困境。“补贴政策到期是一个导火线。”赵亮分析道，“过去三年有补贴，农户还能勉强承受。一旦补贴中断，成本差距立刻凸显。”同时，专家指出，补贴只能“解一时之急”。

报告指出，部分地方存在“补建设、不补运行”的补贴方式，补贴多集中在前期设备、管道搭建等基础设施上。后期运行时，农户不得不直面高昂的取暖成本，这成为影响用户接受度、满意度和政策可持续性的关键“堵点”。

“为什么一定要用‘一刀切’的方式解决这些问题？”中国农村能源行业协会民用清洁炉具专委会秘书长任彦波建议补贴政策应精准发力：一方面扶持先进技术和清洁能源的发展降低使用成本，另一方面聚焦真正困难的低收入群体基本需求提供保障，同时加大清洁取暖产品宣传引导，把选择权交给用户，让老百姓从过去的被动接受，变成现在根据自己的需求主动挑选。

技术路线选择启示：警惕“水土不服”的风险

为何大规模推行的“煤改气”在部分区域陷入困境？其背后反映出技术路径与地方实际条件脱节这一深层问题，值得系统审视与反思。

公众环境研究中心主任马军分析，以河北为例，本身天然气资源匮乏，大部分气源依赖外部输入，价格受国际市场波动影响大。而农村房屋普遍保温性能差，需要持续供暖才能维持基本温度，这导致燃气消耗量大、成本高企。“早期推进过于急切，没有从全生命周期评估供气的可持续性和成本。”

中国能源研究会能源与环境专业委员会秘书长王卫权对比了各种技术路线的优劣：电采暖设备简单但费用高；天然气壁挂炉购机成本高且气价昂贵；空气源热泵能效高但前期投入大；洁净煤和生物质燃料经济性较好，但需配套专用炉具以减少排放。

考核机制在一定程度上加剧了技术路径的错配。报告指出，部分考核重点主要集中在设备安装覆盖率等量化指标上，而对取暖的实际效果、使用的便利程度以及长期使用的经济性等方面关注不够。在地方层面，由于工期紧、任务重、资金压力大，一些地方政府为按时完成考核指标，借鉴其他地区模式时未能充分结合本地实际。

报告记录了值得深思的案例：兰州市曾力推“太阳能+电辅热”取暖模式，终因技术不成熟、运行成本高、取暖效果差、故障频发而转向；固原市曾尝试推广生物质炉具，因农户需要自付暖气片费用而推广受阻。

赵亮在山西临汾某村的见闻更具象地揭示了问题：一位村民将连续四年地方政府发放的不同取暖设备——电热毯、“小太阳”、暖气片等——摆在面前。“每年发的都不一样，有些设备很耗电，对老百姓来说，哪怕免费，用十天电费上去就不用了。”这种缺乏持续规划和实际考量的帮扶，造成了资源浪费，反衬出政策与真实需求间的脱节。

被忽视的建筑保温层：一边烧暖气一边开窗

几乎所有受访专家都强调了一个根本问题：农村房屋保温性能极差，这是导致任何清洁能源取暖成本高昂的关键原因。

“相当于一边烧暖气，一边开窗。”赵亮比喻道。他曾在调研中亲眼见到，有些农户家中窗户缝隙大到能塞进手指，墙体薄得几乎没有保温层。

资金分配的不平衡加剧了这一短板。报告显示，在清洁取暖项目城市中，部分地区将中央资金全部用于热源清洁化改造和城区供热管网改造，未将资金分配给建筑能效提升项目。

马军分享了自己的亲身体验：“我曾经在四面漏风的房子里住过，旁边就是电暖气，但下半夜没电了，风一吹进来也没什么用，基本上我牙齿打颤就没停过。”他坦言，这种情况下无论用什么清洁能源，效果都大打折扣，成本却成倍增加。

然而，当建筑节能得到重视时，情况就会显著改善。报告中的一个案例显示：在西北某“煤改气”试点村，在实施建筑节能改造的情况下，居民使用燃气壁挂炉取暖，并保证室内温度不低于18℃，按照取暖设备平均每天运行8小时、供暖期6个月计算，取暖季总费用约3500元，与燃煤取暖费用相当，能够有效保障居民用得起、用得好、用得久。

补贴不可持续，如何从“清洁取暖1.0”迈向到“清洁取暖2.0”？

面对“补贴不可持续，而民生底线必须守住”的两难，破解之道显然无法再依赖于“政府主导、财政包干、一刀切推进”的旧模式。

多位专家谈到，未来需要构建政府、市场、社会、农户协同的“共治”新生态，其核心是从“给予”转向“赋能”，从“包办”转向“引导”。

马军强调，当前政策已到了必须精细调整的关键时刻，首要任务是坚决保障群众的基本取暖需求，这是一条不可逾越的民生红线。

对此，任彦波提出的核心原则是“因地制宜、因户制宜、因时制宜”。她提到，清洁取暖政策已实施近九年，在取得显著环境效益后，下一步应从 “政府主导” 转向 “市场主导”，充分发挥市场在技术创新中的驱动作用，尊重地方资源禀赋、农户实际经济条件与不同时段的用能需求，循序渐进推进转型。

报告也提醒，“十四五”期间，散煤治理重心向东北、西北等非重点区域倾斜，这些地区气候严寒、基础薄弱，不能简单复制华北模式。

比如西北地区可依托丰富的风光资源，发展“光伏+储能+热泵”模式，以储能解决冬季光照不足的核心矛盾；东北地区则可推广“生物质成型燃料+专用炉具”，有效利用当地农林资源，兼顾炊事与取暖需求；对于偏远山区，在严格监管下允许“洁净型煤+高效炉具”作为过渡阶段的兜底方案，尊重传统习惯的同时降低污染。

在技术路径上，倡导“多能互补”成为共识。在技术路径上，多位专家都提到倡导“多能互补”的解决方案。任彦波分析，目前农村用户已出现分层：一部分经济条件较好、较年轻的家庭，倾向于选择空气源热泵、燃气壁挂炉等方便、干净、快捷的方式；大部分家庭则更关注性价比，需要满足基本取暖功能且经济实用的技术，如自动化程度较高的生物质颗粒采暖炉、部分电采暖设备等；还有一部分经济困难、操作能力弱的老年人家庭，则需要最便宜、最简单、能兜底的方案。

马军则建议，对于城乡接合部等条件相对较好的地区，可继续完善燃气取暖，但要切实构建“压非保民”机制，确保极端天气下的民生用气；而对于偏远、分散的农村，则应考虑采用电力、生物质能、空气源热泵等多种能源形式，并积极探索构建整合光伏、储能、热泵的村级“微能源网”，以实现能源的智能、高效、本地化利用。

王卫权分享了一个民间智慧的案例：河北有农户在房屋南侧搭建可拆卸的“塑料大棚式阳光房”，像温室一样聚集太阳能，再用小风机将热空气送入室内，初始投入仅两三千元，运行成本较低。这种土办法体现了因地制宜的创新精神。

多位专家一致认为，建筑节能改造必须被提升到与热源改造同等重要的位置，这是降低运行成本、提高舒适度的关键。建议采取“从易到难”的策略，先进行门窗密封、外墙保温等成本较低的改造。在资金分配上，应专门划拨一部分用于节能改造，而非全部投向热源设备。

在资金机制上，报告提出了多元化方案：通过发行专项债券、整合涉农资金、优化公积金政策、推出普惠式小额补贴等，撬动多方投入。

精细化管理也至关重要。王卫权指出，监管重点应转向源头，确保合格燃料和专用炉具的流通。在极端情况下，应保障群众最基本的取暖权利。报告建议，在条件特殊的地区，允许洁净型煤或成型生物质燃料作为兜底方案。

马军还提出建立“谁受益、谁补偿”的生态补偿机制，让空气质量改善中受益明显的城市地区，通过横向转移支付等方式支持农村地区。“转型不应以牺牲弱势群体的利益为代价。”

他总结道，“民生是底线，必须保障；但大气污染治理也非可轻言放弃之事。当前正是需要更加精细化、更注重平衡和长效策略的关键时刻。”

一个更广阔的愿景：农村地区从能源消费者转型为“产消者”

多位专家指出，根本出路在于构建市场化、可持续的长效机制，即将农村清洁取暖融入乡村振兴和能源转型战略，推动农村从单纯的能源消费者转变为能源“产消者”。

随着农村居民收入提高和家电普及，农村人均生活能源消费量已反超城镇。这既带来挑战，也创造机遇。农村拥有广阔屋顶空间、丰富土地资源和大量生物质原料。

马军特别强调了市场化机制和创新金融工具的可能性：“可以将数以万计的农村屋顶光伏打包，运用区块链技术形成可交易的绿色资产。”

报告展示了令人鼓舞的数据：我国农村地区可安装光伏屋顶面积约273亿平方米，覆盖超过8000万户。如果安装比例达到20%，年发电量可达约1600亿千瓦时，为农村创收约400亿元。甘肃省通渭县孟河村的分布式光伏整村建设项目，年发绿电量220万度，相当于全村用电量的3倍以上，预计20年内每年为当地用户增收5万余元。

在分散式风电方面，报告测算，全国若有5万个村庄各安装4台5兆瓦风机，年发电量可达2万亿千瓦时，经济价值达5000亿元。这些清洁电力不仅可用于本地取暖，还可上网销售，为农民创造持续收入。

“农村‘源网荷储’一体化项目代表了对分布式能源系统的升级探索。”报告指出，这种模式通过整合分布式电源、储能装置、可控负荷和智能控制系统，不仅能满足本地用能需求，还能拓展出需求响应、辅助服务等商业模式，使农村从简单的能源“产消者”升级为绿色能源枢纽。